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  • 通过立法重构让户籍管理回归本质 ——关于户籍制度改革的思考及立法建议

    [ 张跃 ]——(2018-5-6) / 已阅613次

    通过立法重构让户籍管理回归本质
    ——关于户籍制度改革的思考及立法建议
    蚌埠市公安局 张跃

    内容摘要:户籍管理的本质是证明公民身份及亲属关系,为社会管理和发展规划提供人口基础信息和数据。进行户籍立法,用法治思维和方式对户籍管理制度进行价值重构让其回归本质,不仅是社会发展需要而且完全具备条件和可能。立法应当以户籍管理回归本质和实现 “迁徙自由”为目标,坚持人民为中心和法治理念,以信息化引领,合理划分事权权责一致;从改革完善出生死亡等基本登记制度,严格规范登记项目变更及强化对违法行为的处罚等方面,提出具体立法建议。
    关键词:户籍管理 改革 本质 立法建议
    户籍管理制度一项历史最悠久,涉及范围最广,与广大人民群众利益最密切的行政行为。改革开放以来,特别是随着改革开放的全面深入,我国原来建立在计划经济体系基础之上的户籍管理各项制度设计远远落后于社会发展本身需要,这种不适应反过来又会影响其他改革工作的深入发展,要求改革的呼声一直很高。但是,由于户籍管理制度在社会管理基础地位的,其所涉及公民基本权利及国家政治经济和社会生活的广泛性,相关政策牵一发动全身的高度敏感性和重要影响性,导致户籍管理制度改革一直处于进展相对缓慢的境地,改革的深度广度落后于其他很多领域的改革。
    以习近平同志为核心党中央高度重视户籍管理制度的改革工作,并大力推进相关改革取得明显成效。2014年6月6日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三次会议,审议《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,确立了我国户籍制度改革的基本原则和方向;2017年新年贺词中,习近平总书记对近年来户籍管理制度改革成效给予充分肯定。2016年10月,国务院办出台了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》(国办发〔2016〕72号),对户籍制度改革进行再推动在部署,我国户籍制度改革进入了前所未有的历史机遇期。
    2014年10月,中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。”因此,贯彻落实十九大精神,加快户籍管理的立法进程,成为一项重要而紧迫的任务。必须坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想指引户籍立法工作,用法治思维和方式对户籍管理制度进行价值重构,让户籍管理回归其本质。笔者就此作些思考并提出相关建议。
    一、我国现行户籍管理制度的形成及户籍制度的本质
    ( 一)研究户籍管理制度改革,首先就必须搞清楚我国现行户籍制度的形成发展过程,准确把握现行户籍管理制度的本质与核心,找出改革的重点与难点,有的放矢地予以解决。从古代开始到新中国成立之初,户籍管理制度的内涵都没有超出“户籍”字词的本意,即户为门、籍为登记簿册,户籍就是国家对管辖人口进行的登记管理的制度。户籍登记制度的核心是登记管理人口,根据人头征收税负、徭役、兵役等进行社会管理,保证国家机器的运转。到了西汉制定《九章律》,其中的"户律"规定了详细的户籍管理办法,实行编户齐民,历史上首次将户籍管理上升到法律规范,①直至新中国成立户籍管理制度的本质都无根本性变化,直至1954年的《宪法》中依然规定了公民的迁徙自由②。五十年代初,随着城市出现的严重的粮食、煤炭等资源短缺,为了适应计划经济的需要,国家逐步实行了更为严格的办法来管理人口及其迁移,减少城市人口数量。从1953年我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始,逐步建立了城乡有别“二元制”户口管理模式,到1958年全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》,最终确立了公民迁移户口必须经过批准的严格户籍管理制度,户口演变为区分人的身份享受居住、就业、教育和保障等各种权力的前置依据。城乡分割、严格限制迁徙的“二元”户籍管理制度成为户口管理的核心和重点,而且成为严格的计划经济体制下政府管理社会和经济的重要手段。
    (二)随着我国改革开放和中国特色社会主义市场经济体制的逐步建立和发展,从上个世纪八九十年代开始,作为生产力重要要素之一的人力资源流动逐渐最多,形成数以万计的“流动人口”不流动、“暂住人口”长期住、在自己所合法拥有的房屋内“暂住”等不合理现象。原有的户籍管理制度弊端逐步暴露,有些已经成为阻碍社会发展和进步重要要素,形成我国独特的“民工潮”、“春运”、 “同命不同价”等现象,导致许多家庭夫妻、父母子女不得不分离,带来大量家庭和社会问题。户籍制度的不合理限制,不仅阻碍人才要素的市场配置功能的实现,浪费大量社会资源,而且在就业、医疗和社会保障等社会公平发展等诸方面都产生很大影响。这种发展的不平衡也与“坚持人人尽责、人人享有” ③和“ 保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”④的目标不相适应。
    另一方面,由于现行的户籍管理制度更多的是建立在计划经济体制之下的产物,很多制度设定都带有计划和行政管理色彩,更多地关注于有利于政府更好地实施社会管理与控制功能,户籍被附加了更多的其他附加权益,其本身所应当具备的功能反而弱化。同时,由于现行的户籍制度过多承载了教育、医疗、就业保障等功能,因而导致某些个人为了追求利益人为虚假重复申报、隐瞒不报、虚假变更等,甚至出现政府部门为了某些考核指标随意变更人口信息,导致户口登记混乱,统计数据严重失真。比如,在很长一段时间,许多地方大量存在着受计划生育政策不能入户、以虚假信息入户等问题。
    由此我们可以说,户籍立法的目标就是应当让户籍管理回归其本质,即国家通过法律赋予行政机关相应的权力和手段,对公民身份基本信息及出生、死亡、迁移等变动信息进行登记和管控,为公民参与社会活动提供身份证明,为政府开展社会管理提供帮助,为社会规划发展等提供相关人口统计基础数据。
    二、通过立法重构让管理制度回归其本质可能性分析
    一直以来,人们研究讨论我国的户籍制度改革目标,主要关注于“从二元到一元的理性选择”⑤。总是担心放开户籍迁移制度,大量人口涌入城市会给城市就业保障、教育、医疗、住房、交通等方面带来难以承受的压力,特别是对于北京、上海、深圳等大城市和发达城市,甚至会引发社会不稳定,改革的推进主要是各地方政府通过出台规范性文件作出规范组织实施,实质上《户口登记条例》基本上出于被闲置甚至废弃状态,与推进全面依法治国的要求不相适应。
    (一)户籍管理回归本质是社会发展的必然要求。一直以来来,由于对户籍管理制度本质误读,过分放大了改革的可能存在负面影响。实质上,经过四十年的改革开放,不仅我国的经济和社会结构等发生了质的变化,而且人们的思想观念也发生翻天覆地的变化,社会对于改革的理解和接受能力极大提高。对建立在计划经济体制下的户籍管理制度进行改革不仅必要,而且改革条件基本成熟。同时,各地30年来改革实践为全国改革积累了经验,社会本身对于户籍制度改革改革的需求与强大的改革呼声为改革创造了良好的氛围。实现“两个一百年”奋斗目标,就必须进一步推进城镇化建设,加快农业转移人口市民化,改革现行户籍管理制度是必然要求。
    (二)全面户籍管理制度改革,让户籍制度回归于其本质的条件已经初步具备。随着改革的深入和发展,对于多数地区而言,原本依附于户籍的许多政策已经或者逐步削弱和丧失为户籍改革提供了有利条件。首先,过去与人们的利益关系最密切也是最重要就业制度与户籍基本脱钩。现实社会中,不论是城市工厂招聘工人还是各级国家机关招录公职人员,特定地区的户口已经都不再是必要条件。其次,随着改革的进一步深入发展,城乡头筹发展全民共享改革发展成果政策进一步完善和落实,城市与农村的差距逐步缩小,特别是中央对于农村投入的进一步加大,覆盖全部人口的农村医疗和养老保险逐步建立完善,“城市户口”不再是人们的追求。目前,在许多地方出现了许多要求“非转农”现象。
    (三)户籍制度回归本质并不必然导致城市病。对于户籍制度改革会城市人口的无限膨胀,给城市带来压力的担心是完全没有必要的,原因有两个:一是户籍制度放开或者不放开并不是导致人口聚集到这些城市的主要原因。吸引人口流入的主要因素是当地的经济发展水平,及有效的就业和良好的居住生活条件,这都与户籍没有本质联系。这些长年居住在城市的“暂住人口”,是因为生活和工作原因,没有户口并没有让他们离开城市,只是增加了许多不必要的麻烦,也让政府为加强对他们的“管理”徒增了许多负担。二是社会公平的角度审视,即便户口放开会使大城市增加一些人口,给当地交通、教育和住房等带来一些压力,但是不论是谁,生活在哪里就应当适应当地的环境,承受这些压力是希望居住在大城市的人们,在享受大城市优越性的同时应当付出的对价,这种付出是公平合理的,不能因为照顾这些城市既有户籍人员而牺牲其他群体利益。
    从现实状况看,不论户籍制度是否放开,户口迁移是否自由,城市特别些是大城市的人口集聚效应是巨大,北上广等大城市的人口规模总是不断增长的,户籍制度丝毫没有影响人很多人的“迁徙自由”。唯一的不同点在于,由于受到户籍制度的限制,导致城市的人口中存在着大量的所谓的“流动人口和暂住人口”。据统计, 2015年,北上广三市的户籍人口只占常住人口数的60%左右,而深圳市户籍人口只占31.8%⑥他们常年工作居住生活在城市,却因为户籍因素被排除在相关社会保障之外。这就是改革发展所必须面对必须解决的发展不充分不平衡问题,也是缺乏共建共享社会公平的因素之一。
    三、重构户籍制度立法的指导原则
    户籍立法不仅影响规制这今后的户籍管理制度改革,作为一项涉及每个公民基本的重要立法事项,必须按照立法法的相关规定,应当公开向专家学者和社会公众征求意见,经过充分的讨论修改。笔者认为户籍立法首先户籍制度回归本质,实现 “迁徙自由”这一公民基本权利为目标,坚持以下原则:
    (一)坚持以人民为中心的理念。一切为了人民,依靠人民,以人民的利益为出发点和落脚点。在新的历史时期,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,这个不充分不平衡在户籍制度上体现的尤为明显。这就要求户籍立法工作必须重视和关注社会绝大多数群体,让制度规范能够惠及到每个人的利益。无论是所在大城市、中小城市还是偏远农村地区的人民,都能够享受到改革开放成果享受到户籍制度改革成果。这就要求立法工作必须考利社会基本公共服务的均等化问题,还要考虑到绝大多数农业和农村人口在城镇化以后土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等切身利益问题。
    另一方面,从户籍管理制度最初产生的本来目的看,主要是国家行使统治权的需要对管辖人口的登记管理,应当属于一种强制性义务。但是随着现代社会的建立,这种登记的强制性逐步减弱甚至丧失,户籍登记应该是公民的一项基本人权,国家公权力机关通过对公民的户籍登记确认证明公民国籍、个人身份、亲属关系等社会生活必须的信息。这就要求户籍立法必须转变立法理念,让户籍登记从公民的义务本位转变为权利本位,实现权利和义务的统一。不能够仍然让户籍成为公权力管理社会的工具,成为限制束缚公民的手段,而应该成为国家公权力为公民提高服务和保障。
    (二)坚持的法治理念。依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略,户籍改革和立法工作的法治化就是一种必然要求,是国家治理能力和治理体系现代化体现。无论是开展户籍制度改革,还是户籍立法工作,都必须坚持法治思维,用法治方式实施。但是时至今日,我国的户籍管理制度这个涉及公民基本权利义务的重要事项,除了1958年全国人大常委会制定的《户口登记条例》外,几乎全部是依据各级的政策文件,甚至市县政府公安机关出台的文件来规范。特别是对于限制自由迁移和阻碍出生登记等权利性的行为没有任何保障和处罚措施。同时,对于公民在申报登记、变更正等方面都必须承担诚实守信及违反规定不利后果的义务。
    由于法律的缺位,户籍管理事权不清,职责不明,导致各地政出多门,前后不一,不能有效维护公民合法权益。比如,由于受到计划生育政策的影响,在相当长的时间内很多地方政府对公民如实申报出生登记设置前置条件,有的县区党委政府甚至发文明确规定,出生人口申报户口登记必须经过计划生育部门审核批准,否则就追究相关派出所所长、民警的行政责任。这些行为不仅严重侵犯公民基本权利严重干扰户口管理工作让户籍管理远离了其本质要求,而且导致人口数据严重失真。
    (三)坚持信息化引领的原则。信息化是现代信息技术与社会各领域及其各个层面相互作用的动态过程及结果,户籍立法必须适应社会发展要求,坚持科技信息化引领。户籍管理制度的任何改革和立法都必须立足于当前信息时代大数据、云计算等现代信息技术,在国家统一规划和组织下,把户籍管理信息作为一种最基础最广泛的信息资源,全面及时获取、深入开发、广泛利用。通过立法行为赋予户籍登记机关相应权限,能够及时获取人力资源、税务、工商、医疗卫生、水电煤气、电信、住房交通等公共行业和部门采集的公民身份信息,建立起全国统一的人口基本身份信息数据库和省市分级设立的基础人口信息数据库;基本信息数据库可以分层分级供社会各单位、部门和相关公民依法核查比对,基础数据库可以依法为各项社会管理提供较为详实的人数数据信息,为社会信息化和诚信体系建设奠定坚实的基础。同时,强化对公民信息安全的保护,依法严厉打击非法获取、买卖和利用公民个人信息的行为,确保信息安全。
    (四)采取分类分步实施的原则。改革的核心不在于否取消农业与非农业户口的二元化称谓,是公民对于社会公共资源均公平享有,这些都既非公安机关可为也非短期内可以实现。在现阶段,人们讨论户籍制度改革时,全部都集中在对户籍迁移制度的改革,而实际上户籍管理制度除了迁移制度外,出生登记、死亡注销登记、亲属关系登记等设计公民基本上身份情况的登记有着十分重要意义。特别是当前社会环境下,户籍管理制度的主要功能已经由古代的征赋纳税到改革开放前的为经济和社会管理需要服务为主,逐步过渡到为公民服务为主上来 。具体地说,就是户籍管理的最主要目的和功能首先是证明公民身份,为其开展社会活动提供基础服务保障。因此,立法应当从完善各项户口登记入手,逐步建立完善的与社会发展相适应新型户口登记迁移制度是顺应社会发展要求的必然举措。
    (五)分级负责权责一致的原则。合理划分户籍管理中央与地方事权,保证改革积极稳妥地推进。对于户籍管理制度的权力,是一项中央事权还是地方事权目前尚需研究。理论上说,作为直接影响公民国籍身份的基本制度应当是国家事权。从几十年的实践看,理论上是中央事权,由公安部制定相关政策规定,但是实际上,户籍管理更多是作为一种地方事权。 例如,上世纪九十年代各地兴起的卖户口(收费农转非)之风,公安部虽然发文禁止,可实际上没有起到任何作用;再到如今,各地推行的取消农业和非农业户口实行统一居民户口政策,以及北京、上海等地的户口迁移政策,一致都由当地政府决策实施,公安部的相关规定几乎没有生效。
    当然,户籍管理制度改革不可能实行全国一刀切方式,可将户籍管理权限分解。对于出生登记、死亡注销等涉及公民身份基本内容作为国家事权,即任何地方和部门不得设置限制公民出生登记的条件,首先确保人口数据完整准确,并保证公民享有基本的公民权益。任何地方都不得以户籍、居住地域等限制公民的就业、居住,不得要求承担高于当地户籍人口的义务。对于户籍迁移中央可以设定的基本条件,比如在居住地拥有合法规定住所、相对稳定的职业或生活来源并居住一定年限必须准予迁入,并享受与当地居民同样待遇。在确立全国最低标准的前提下,对于迁移准入等现阶段可以作为省(市、自治区)级权限,允许各省(市自治区)根据当地经济和社会发展情况,由地方立法部门通过地方法规确立准入条件。这样既可以保证公民基本权力又可以给予地方相应权限,不仅有利于改革推进,同时有助于保持社会稳定。
    四、关于户籍立法工作几个具体建议
    (一)实行严格有效的现住地申报登记户口制度。进一步明确现住地登记常住户口,不仅是公民的基本权力,是实现公民其他权力的基础和保障,同时也是政府实现社会管理工作的前提条件。同时,严格的现住地申报也应当确立为公民的一项基本义务,是为实现其权利的基础。特别是在当今世界各国都面临着恐怖主义、极端主义暴力威胁,完整、准确、及时的人口居住信息,是有效预防打击恐怖主义和其他严重破坏社会秩序犯罪,保障人民生命财产权安全的必要手段。公民的积极主动申报不仅可以行政机关社会管理打击犯罪工作更加快捷有效,而且可以提高管理效能,节约大量的社会管理成本。
    另一方面,在现行的法律体系中,公民的住所地具有特别重要的法律意义,公民的户籍地在很多法律规范中被视为“住所”,而“经常地会”被视为“住所”,对公民行使权利承担义务产生影响,必须用法律加以规范和明确。
    因此,立法者中当明确公民现住地申报户口登记的法定权利和义务和相关程序。当公民离开原住地到达新的居住地一定时间内,也必须向户口登记机关申报居住登记,户籍登记机关必须受理并如实登记,不得拒绝。对于逾期不办理的,由户籍登记管理机关敦促登记并予以处罚。同时,凡未在现住地申报居住登记的,不得享受现住地各类社会服务与保障;对虚假申报登记和违法办理登记的行为,都依法予以处罚并纳入个人诚信档案等。
    (二)进一步健全完善出生、死亡注销登记制度,把控源头关键环节,确保人口信息及数据真实性。出生登记是户籍管理的第一道关口和关键环节。立法应当明确,自然人出生后,其父母就必须在一定时限内依据《出生医学证明》为其申报出生登记,不受其他任何因素的影响。这样把出生登记作为公民基本权利加以维护,同时也属于其父母必须如实履行的法律义务;如果不按规定办理登记或者进行虚假申报的,应当依法承担责任。但是,对于出生登记,《户口登记条例》规定了“由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。”,这种随意不具操作性的规定,似乎表明过去几十年中出生登记管理相当宽松,但是事实状况恰恰相反。由于特殊国情的影响,在很长一段时间内,广大农村地区的户口出生申报、死亡注销登记基本上由农村基层组织的工作人员负责的,出生登记中重错漏现象十分普遍。上世纪八十年代以后,计划生育成为基本国策,上级政府在考核下级政府计划生育工作时,总是以公安机关登记出生人口数据为依据。为了考核获得好成绩,就必须对相关人口信息数据进行人为干预,农村人口的出生申报、人员出生时间基本上处于计划生育部门和基层组织的调控之下。
    虽然从1995年开始,公安部出台了“凭《出生医学证明》办理出生登记的”的规定,三令五申办理户口出生登记不得附加其他条件,可是情况正好相反,很少有地方规定办理出生登记时不附加计划生育证明条件的。例如,北京市公安局就曾明确规定,办理婴儿出生登记凭“《出生医学证明》、计划生育部门出具的《生育服务证》、缴纳社会抚养费证明”等。严格的出生登记限制,造成大量出生小孩无法办理户口登记,严重干扰户口出生登记的准确性。
    为解决和纠正这一问题,在公安部的强力推动下,全国公安机关开展了大规模运动式无户口人员专项清理工作。因此,户籍立法必须从规范出生登记入手,把好《出生医学证明》的核发关口,从证件印制、申领程序、签发人员的责任及档案保存等纳入法律规范之内,从源头上把好关,杜绝虚假证件、虚假信息的出现。同样,由于户籍存在了某些其他功能,特别是人员退休金、低保费发放都是依据户户口簿、居民身份证等户籍登记信息,受利益的驱使加之缺乏有效的监督处罚,导致在一些地方死亡人员家属不主动注销户口,甚至故意隐瞒死亡信息冒领退休金等。特别是2017年10月1日期实施的《民法总则》对公民出生日期的认定原则,“出生证明记载的时间为准;没有出生证明,以户籍登记或者其他有效身份登记记载的时间为准。”,这样彻底改变了原来《民法通则》认定原则,如果不严格把好出生登记关口,对公民权利和社会管理必然带来深远影响。
    (三)改革完善户口登记项目,严格规范各项户籍登记信息变更更正。改革完善完善户口登记项目,特别是增加父母身份情况、出生地、指纹乃至DNA等生物信息,通过立法行为从源头上彻底解决户籍管理中的问题不足,防患于未然,也避免出现《居民身份证法》立法中出现的关于指纹信息采集相关规范的反复和拖延,适应社会发展需求。
    首先,现行户籍登记项目不完善不科学。在现实社会生活中,人员的行为和交往是广泛的,形成了各种复杂的社会关系。每个公民在这种关系中的定位,又会对其权利和义务产生重大影响。比如,人与人之间的亲属关系是十分重要的,它影响着人们的继承、监护等诸多法律关系的产生和变更。在计划经济时代人的一切几乎都依附于一定的经济组织,这个组织不仅负责其衣食住行等需求,还负责证明其身份、亲属关系等等应当由政府部门承担的义务。但是,随着社会发展“单位人”逐步变为“社会人”,过去由单位记载、证明的亲属关系,许多单位不再拥有,而现有户籍登记项目中不能够很好体现此项内容。如以“户”为单位的登记,很多父母子女、祖父母于孙子女、兄弟姐妹之间的亲属关系无法确认,特别是当公民成年分离出该“户”以后,其亲属关系就完全体现不出来。而亲属关系是人在社会生活中必然存在现象需要证明,这就导致了现实生活中经常出现被李克强总理批示要求解决证明“我妈是我妈”之类的难题。再如,由于户籍管理对于人口死亡注销的相关规定粗放与失范,导致社会对身份证件的真实有效性的信任危机。当公民手持身份证件去办理有关事项时,甚至被有关本要求出具“自己证明还活着”的所谓“制度性羞辱”的证明⑦。
    虽然从上世纪八十年代我国开始实行了居民身份证制度,可是由于出生登记、迁移登记等户籍登记制度的不完善,居民身份证不仅存在这许多重错号问题,而且也没有相关登记内容,影响公民权益行使。所以,应当在公民出生时将其父母姓名、公民身份号码信息记载在户口簿和居民身份证内,突出户籍管理本质属性,更好地服务公民服务社会管理。
    其次,户籍管理各项登记变更缺乏明确的规范要求,特别是对于姓名、出生日期、公民身份号码、民族等等直接关系公民身份基本情况的规范,基层公安机关在工作中难以把握。一方面,导致人民群众对公安机关意见很大,另一方面基层少数民警违法乱纪,擅自变更造成严重不良影响。比如,根据我国《民法通则》规定,“公民享有姓名权,有权决定、使用和依照规定改变自己的姓名,禁止他人干涉、盗用、假冒。”,最新颁布实施的《民法总则》对此规定更为简单概括“自然人享有生命权、身体权、健康权、姓名权、”。那么公民如何行使和实现这种权力,在公民行使权力的同时如何规避和减少权力的滥用对社会管理和公共秩序的影响?如果公民可以随意选择任意变更姓名,必然会导致社会管理秩序混乱,影响其他公民合法权益和公共利益。多年来,公安部虽然有“正当理由”的规范,但对于哪些属于“正当理由”,各地都缺乏明确详细规定,基层公安机关难以把握,也很难说服公民。再如,对于更正出生日期应当依据什么样的材料,对于弄虚作假故意导致登记差错的是否允许更正等缺乏规定。多年来,被媒体热潮形成热点的山东“北雁依云”姓名权案、江西赵C案件、石家庄女官员疑造假身份争遗产事件、温州皮革大王诉称冒领身份证弟夺兄5000万股股权案、中国体操选手董方宵年龄造假被国际体联取消成绩,以及许多被冒名顶替升学案(事)件都充分暴漏了户籍管理的问题。
    特别是在新的历史形势下,我国正在建立并实施社会诚信体系建设,这就离不开度公民个人信息的管理。比如,司法机关的从业禁止和失信人管理,公安机关的驾驶证终身禁驾、金融系统征信体系建设等等,都会受到名姓名、出生日记变更的影响。因此,户籍立法应当对此进行较为详细的规范,严格限定变更的范围和程序,不仅有利于社会秩序管理,也节约大量的社会公共资源。
    (四)建立全国人口信息大数据库,扩大居民身份证登记内容,实现户籍数字化“一证化” 管理。一是建立全国人口数据库系统,将全国人口出生、死亡、迁移、变更更正等信息全部纳入数据库,并分层设置权限,向社会相关部门开放核查,实现信息共享,减少或杜绝各类证明问题。二是逐步取消居住证、暂住证和户口簿,将相关内容整合全部载入居民身份证机读信息内容,同时增加指纹等人的不可复制生物信息,确保证件的真实合法和有效,最终实现户口身份“一证化”管理。
    关于暂住证的存废已经争论了多年,⑧,到目前被居住证制度所替代。虽然,形式上有了改变,有原来政府强制性申领暂住证,到目前在某些大城市申领居住证也必须符合许多条件,居住证也具有了一定的“含金量”。这种“含金量”的背后还是居住证说承载的购房、子女就学等基本民生权力功能,居住证又异化为另类“户口”。公民证明身份不仅需要户口簿、身份证、还需要居住证等,申领、使用不仅带来麻烦,而且严重浪费社会资源,增加社会管理成本。比如全国各地都要建设居住证管理系统,其系统软硬件、卡证本身及人力资源等投入应该是个天文数字。而实际上,只要改进居民身份证登记内容,将相关信息载入其中,实行户籍“一证化”管理不仅必要而且完全可能。
    (五)规范在国(边)外生活居住的中国公民户籍管理问题。《中华人民共和国国籍法》第三条明确规定,中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。但是,由于国籍的获得与放弃没有具体载体,在很大程度上就是已依赖于户籍的存在而体现。随着改革开放的不断深入,中国与世界的交往频繁,人员往来日益增多,中国公民在国外工作生活的大量增加,外国(港澳台)居民在我国生活居住成为一种常见现象。依据现行的户籍管理规定,定居在国外就应当注销国内户籍,但是这部分人有经常往返中国与所定居国之间,在国内外均有很多事项和权益与其国籍户籍相关。对于这个特殊群体如果依照外国人管理不仅不符合国际惯例,也与中国发展中的大国地位不相称;如果继续视为和其他国内居民一样,不仅不符合我国不承认双重国籍的基本原则,同时也会给社会管理带来混乱和影响。如何正确界定户籍与国籍、居民与公民的关系,就成为户籍立法应当解决的问题。因此,笔者建议通过立法,将此类人群单独设定一类户籍性质进行管理,有条件地承认双重国籍并强化管理。
    (六)完善法律法规,加大对违反户籍管理行为处罚,确保户籍管理的权威性。截止目前,户籍管理所依据的仍然《户口登记条例》、《居民身份证》及相关政策规定,已经严重不适应社会发展要求。比如根据《户口登记条例》规定,违反户口管理行为依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任,但是由于2006年实施的《治安管理处罚法》删除了原《治安管理处罚条例》中的相关处罚规定,《户口登记条例》规定的处罚无法实施。工作实践中,对于出生不申报出生登记、死亡不申报注销以及核发内容不真实的《出生医学证明》,擅自更改出生日期等现象十分普遍。特别是社会上出现了大量的非法获取公民身份信息、伪造、变造、买卖居民身份证等身份证件,以及冒用盗用他人身份证件违法犯罪行为。因此,2015年8月29日 全国人大常委会颁布的《中华人民共和国刑法修正案(九)》对相关行为规定了刑罚处罚措施。但是,在实际生活中,这些行为构成犯罪的相对较少,而大量的不构成犯罪的违法行为,比如不申报户口登记、虚假申报等就无法处罚,严重影响了执法效能。
    建议在户籍立法中统筹规划,将《户口登记条例》、《居民身份证》、《国籍法》进行整合修改,制定统一的《公民身份登记管理法》,将户籍管理的要求统一纳入该法当中,增加对各种违反户籍管理行为的处罚,并与《治安管理处罚法》、《刑法》相配套衔接,形成完整规范的法律体系。



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